Le cadre budgétaire européen a été conçu pour discipliner l’emprunt public. Cependant, les chocs liés à la pandémie et à l’invasion de l’Ukraine par la Russie ont contraint les gouvernements à assouplir les règles. En vertu du pacte de stabilité et de croissance (PSC) révisé, les États membres peuvent dépasser les limites de déficit si l’emprunt finance la défense. Sur le plan politique, l’intuition est claire : la sécurité ne peut attendre. Sur le plan économique, cependant, cette exemption est imparfaite. L’Europe assouplit les règles budgétaires pour la partie la moins productive des budgets de défense tout en limitant la plus productive : l’innovation.

Le problème de la composition

La question n’est pas de savoir combien l’Europe dépense pour la défense, mais à quoi elle consacre ces dépenses. Environ 40 % des budgets de défense de l’UE sont consacrés au personnel, plus d’un tiers aux biens et services, et seule une petite fraction aux investissements et à la R&D. Une grande partie des achats est importée. Mejino-López et Wolff (2025) montrent que la dépendance de l’Europe vis-à-vis des États-Unis s’étend au-delà des équipements pour toucher les systèmes de haute technologie, les logiciels et la maintenance associée. Par conséquent, une part importante des emprunts autorisés au titre de l’exemption de défense est détournée vers l’étranger, soutenant davantage l’industrie américaine que les capacités technologiques européennes.

En revanche, la R&D en matière de défense, qui est la composante offrant le meilleur rendement national, reste chroniquement faible. Selon l’Agence européenne de défense (2025), la R&D de l’UE en matière de défense s’élevait en 2024 à seulement 13 milliards d’euros (≈0,07 % du PIB de l’UE), contre 149 milliards de dollars aux États-Unis (≈0,51 % du PIB). En s’appuyant sur des données historiques à long terme pour les États-Unis, Antolin-Díaz et Surico (2025) constatent que l’orientation des budgets de défense vers la R&D génère des gains importants et persistants en termes de productivité et de production, tandis que les dépenses en personnel ou en équipement offrent des rendements à long terme bien inférieurs.

Comme le soulignent Aghion et Howitt (1992), l’innovation est intrinsèquement disruptive et le progrès technologique provient souvent de nouveaux entrants. Cependant, la structure concentrée de l’industrie de la défense européenne incite peu les acteurs en place à adopter des technologies qui menacent leur position dominante. Une exonération fiscale favorisant l’achat d’équipements d’ s augmente donc les profits des acteurs en place tout en décourageant l’innovation de pointe. L’exonération subventionne ainsi les dépenses les moins productives tout en limitant les plus productives.

Les leçons des États-Unis : de la frontière sans fin de Bush à un Office européen pour la recherche et le développement scientifique (OSRD)

Le défi auquel l’Europe est confrontée fait écho à un moment charnière de la politique américaine. En 1945, le président Roosevelt a demandé à son conseiller scientifique en chef, l’ingénieur Vannevar Bush, formé au MIT, de lui recommander des mesures pour convertir les progrès scientifiques réalisés pendant la guerre en prospérité en temps de paix. Le rapport de Bush, intitulé Science: The Endless Frontier (La science : la frontière sans fin), présentait un plan directeur pour ce qui allait devenir l’écosystème américain de l’innovation, reposant sur trois piliers :

1. Un financement public soutenu de la recherche fondamentale dans des domaines présentant une grande valeur pour la société
2. Des universités et des instituts de recherche solides poursuivant des recherches de pointe
3. Un secteur privé capable de commercialiser les découvertes

Cette architecture a été à la base de la création de la National Science Foundation, de la multiplication par dix de la taille des National Institutes of Health et d’une économie axée sur l’innovation, à l’origine de percées dans des domaines allant de l’ e à la biologie moléculaire en passant par l’informatique. Gazzani et al. (2025a, 2025b) indiquent que les innovations financées par des fonds publics mais développées par le secteur privé ont les effets les plus importants et les plus durables sur la productivité et le niveau de vie.

Le leadership technologique des États-Unis ne repose toutefois pas uniquement sur la Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA). La DARPA ne représente que 2 à 4 % de la R&D américaine en matière de défense (environ 4 milliards de dollars sur 149 milliards en 2024). Fieldhouse et Mertens (2025) montrent que la R&D non liée à la défense, en particulier dans les domaines de la santé et de l’éducation, génère des rendements sociaux plus élevés que la R&D liée à la défense. Gross et Sampat (2025a, 2025b) démontrent que l’OSRD de Bush, qui coordonnait la R&D civile en temps de guerre, a été le moteur ultime du progrès technologique en temps de paix dans les domaines de l’électronique, de l’ingénierie et des sciences biomédicales.

Des données récentes expliquent pourquoi. Gazzani et al. (2025a, 2025b) montrent que les innovations financées par les pouvoirs publics ont des effets à long terme non seulement en faisant progresser la frontière technologique, mais aussi en attirant les investissements privés dans la R&D, en particulier lorsque les fonds sont versés aux universités et aux instituts de recherche. Cela favorise à son tour la création de start-ups dynamiques et d’entreprises soutenues par du capital-risque, ce qui produit de puissants effets cumulatifs sur la productivité.

L’Europe peut reproduire ce succès en créant une institution axée sur la science et guidée par des missions, analogue à l’OSRD, plutôt qu’un clone de la DARPA. Le rapport Draghi de 2024 propose un plan directeur pour un écosystème de recherche axé sur les missions et les investissements. La concrétisation du « moment de l’ -frontière sans fin » en Europe dépend de la traduction de ces recommandations en engagements fiscaux et institutionnels à long terme, plaçant l’innovation au cœur de la stratégie budgétaire plutôt que des dépenses discrétionnaires.

Améliorer le cadre budgétaire de l’UE : exempter l’innovation, pas les marchés publics

L’exemption budgétaire actuelle de l’Europe est incohérente sur le plan économique. Elle assouplit les règles en matière de déficit pour les dépenses dont les avantages nationaux sont limités, tout en limitant les investissements — en particulier dans la R&D — qui augmentent la capacité de production à long terme, réduisent la dépendance vis-à-vis des fournisseurs étrangers et renforcent la viabilité budgétaire.

Un meilleur cadre exempterait les dépenses liées à l’innovation, en particulier la R&D publique, la défense et le civil, tout en maintenant les salaires, les équipements importés et les achats courants dans les limites du déficit. La R&D publique menée en Europe, avec des entreprises européennes ou des coentreprises, serait éligible, contrairement aux dépenses liées aux achats.

Une telle réforme présente trois avantages essentiels :

1. Alignement sur la croissance : les emprunts destinés à la R&D génèrent des rendements élevés à long terme et augmentent la capacité budgétaire future (Antolin-Diaz et Surico 2025).
2. Responsabilité budgétaire : la R&D représente une part relativement faible des dépenses totales et figure parmi les dépenses les plus autofinancées.
3. Autonomie stratégique : c’est le leadership technologique, et non les budgets d’approvisionnement, qui définit la capacité industrielle de défense (Mejino-López et Wolff 2025).

Mise en œuvre d’une exemption pour l’innovation

Deux mécanismes pourraient ancrer ce changement :

• Obligations de R&D : instruments à long terme réservés à l’exonération des dépenses de R&D, permettant aux investisseurs de lier directement le financement à la recherche productive.
• Fonds européen d’investissement (FEI) : hébergé par la Banque européenne d’investissement (BEI), il mutualise et double les ressources du secteur privé en plus des capitaux levés grâce aux obligations de R&D et à d’autres canaux, élargissant ainsi considérablement les engagements existants. La sélection des projets refléterait leur intérêt économique et leur pertinence stratégique, sous la supervision d’une agence européenne similaire à l’OSRD. Le fonds soutiendrait les technologies à double usage, les infrastructures numériques stratégiques et la transition écologique, tandis que les achats auprès de plusieurs sources intensifieraient la concurrence entre les opérateurs historiques et les start-ups. Les participations nationales dans le FEI garantiraient la responsabilité et des rendements visibles.

Soutien gouvernemental aux marchés du capital-risque

Les politiques peuvent également renforcer les marchés du capital-risque. La réforme des retraites, les incitations fiscales et les ajustements réglementaires peuvent encourager les investisseurs institutionnels, en particulier les fonds de pension, à socialiser les coûts et les avantages d’un écosystème européen de l’innovation en passant d’actifs à revenu fixe à faible risque à des actions à long terme. Par exemple, un passage plus décisif des régimes de retraite à prestations définies vers des régimes à cotisations définies augmenterait la flexibilité des fonds pour investir dans du capital-risque à plus haut risque et à plus haut rendement.

Le financement par capital-risque en Europe reste concentré dans les secteurs à court terme, en particulier les logiciels et les services au Royaume-Uni, où le risque de financement est plus faible et les options de sortie plus nombreuses ; en revanche, les projets scientifiques et à long terme, malgré leur potentiel de rendement social élevé, sont sous-financés car ils risquent de ne pas obtenir de financement complémentaire (Parry 2025). Les politiques qui encouragent les investissements institutionnels en capital et le soutien ciblé aux start-ups en phase avancée (telles que le programme de financement en capital du Fonds européen d’investissement) réduiraient le risque de financement à long terme, amélioreraient l’allocation des capitaux et contreraient la migration des entrepreneurs européens vers l’écosystème américain.

Propositions politiques pour construire un écosystème européen de l’innovation

L’innovation prospère dans la stabilité. L’Europe devrait adopter des objectifs pluriannuels en matière de R&D publique, fixés indépendamment des ratios du PIB, afin d’attirer les investissements privés et d’assurer la continuité entre les cycles politiques. Des engagements crédibles et prévisibles, surtout lorsqu’ils sont associés à une demande garantie ou pilote, constituent de puissants incitants pour la R&D des entreprises et le capital-risque.

La réforme des marchés publics est tout aussi urgente. Il est nécessaire de passer d’un système d’attribution exclusive aux opérateurs historiques à un système d’appels d’offres ouverts et concurrentiels, accessibles tant aux entreprises établies qu’aux nouveaux entrants. Les marchés publics multi-sources, dans lesquels le même contrat ou les mêmes composants sont attribués à un mélange d’opérateurs historiques et de start-ups, renforceraient la concurrence et favoriseraient l’intégration technologique dans l’ensemble de la base industrielle de défense.

Une expansion significative du programme Horizon Europe (dont le budget est estimé à 7,3 milliards d’euros en 2024) renforcerait le pilier de l’innovation en Europe : les universités, les instituts de recherche et les laboratoires financés par des fonds publics. La participation devrait s’étendre au-delà de l’UE, pour inclure le Royaume-Uni, la Suisse, Israël et l’Ukraine. De même, il est nécessaire d’étendre considérablement le Fonds européen d’investissement qui, en 2024, s’est engagé à hauteur de 3,1 milliards d’euros dans l’innovation de haute technologie (ETCI) et de 7,3 milliards d’euros dans le financement par capitaux propres (dont seulement 175 millions d’euros pour la défense) afin de soutenir les start-ups en phase avancée grâce à des financements de développement.

Un cadre de type Bayh-Dole permettrait aux institutions publiques de conserver et de concéder sous licence la propriété intellectuelle issue de la recherche financée par des fonds publics, amplifiant ainsi les retours sur investissement et traduisant les découvertes en leadership technologique sur l’ensemble du continent (contrairement au Danemark et à l’Allemagne, qui ont adopté une version du cadre législatif américain de l’ ). Cela fait écho à l’idée de Vannevar Bush : les inventions publiques devraient être brevetées afin de garantir leur divulgation, leur diffusion et des progrès cumulatifs dans tous les secteurs, y compris la défense.

Répondre aux objections

Premièrement, les besoins en matière de sécurité sont immédiats, mais l’urgence justifie une flexibilité ciblée en matière d’approvisionnement, et non des exemptions permanentes pour les salaires et le matériel importé ou pour les dépenses courantes rebaptisées de manière créative « dépenses de défense » (voir Conseil allemand des experts économiques 2025). Deuxièmement, les dépenses d’innovation sont difficiles à contrôler, mais la R&D est hautement vérifiable : les projets sont enregistrés, évalués par des pairs et souvent cofinancés dans le cadre du programme Horizon Europe. Troisièmement, la révision des règles budgétaires est politiquement difficile, mais le pacte de stabilité et de croissance (PSC) reconnaît déjà que toutes les dettes ne sont pas égales (Janeba et Larch 2025). Une exemption pour l’innovation est une étape logique et permettrait à l’UE d’être mieux préparée à faire face à de futures crises, y compris des pandémies.

De la faille à l’effet de levier : un appel à l’action

L’Europe se trouve à la croisée des chemins. Elle peut maintenir des règles budgétaires qui détournent les emprunts vers une consommation éphémère et des équipements potentiellement obsolètes, ou elle peut repenser son architecture budgétaire autour de l’innovation : les idées, les technologies et les institutions qui sont le moteur de la prospérité à long terme et de l’autonomie stratégique.

L’expérience américaine après 1945 est claire : placer la science et l’innovation au cœur de la stratégie nationale transforme la capacité de production pour des générations. L’Europe doit désormais choisir la même voie, en remplaçant les exemptions inversées par des règles qui récompensent les investissements publics dans la connaissance, renforcent le pouvoir des universités et des instituts de recherche et catalysent l’innovation du secteur privé à travers le continent. Le choix est clair : continuer à subventionner la dépendance technologique ou construire l’avenir technologique de l’Europe.

Note de la rédaction : Cet article est une traduction automatique. L’original est disponible ici : The EU fiscal framework undermines innovation and security.

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References

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Bayh–Dole Act (1980), “U.S. Public Law governing ownership and licensing of publicly funded research”.

Bush, V (1945), Science: The Endless Frontier, U.S. Government Printing Office.

Draghi, M (2024), The Future of European Competitiveness: A Report for the European Commission.

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